เป็นที่เข้าใจในวงวิชาการและการออกแบบนโยบายมาระยะหนึ่งแล้วว่า การลงทุนในเด็กนั้น ‘ยิ่งเร็ว ยิ่งได้ผลมาก’
ถึงอย่างนั้น สวัสดิการที่ครัวเรือนพ่อแม่ลูกอ่อนในไทยได้รับจากรัฐกลับยังไม่เพียงพอ ไม่ว่าจะเป็นการประกันการสูญเสียรายได้กรณีหยุดงานเพื่อเลี้ยงดูบุตร ศูนย์พัฒนาเด็กเล็กที่มีคุณภาพและครอบคลุมความต้องการที่หลากหลาย หรือการสนับสนุนการมีโภชนาการและพัฒนาการที่สมบูรณ์อย่างเพียงพอ
วัยเด็กนั้นเมื่อสิ้นสุดลงแล้วไม่อาจหวนคืนมา บาดแผลแรกเริ่มทั้งทางร่างกายและจิตใจจะออกผลยามเติบใหญ่ เช่นเดียวกับที่ความเข้มแข็งในวัยเยาว์จะเป็นรากฐานสำคัญของชีวิต แต่แม้จะมีความเข้าใจร่วมนี้ เหตุใดเรากลับยังไม่สามารถพัฒนาและดำเนินนโยบายสวัสดิการเด็กเล็กที่ดีกว่าได้อย่างตลอดรอดฝั่ง
‘ระบบสวัสดิการเด็กเล็กเพื่ออนาคต’ คืองานวิจัยที่มุ่งตอบคำถามดังกล่าว ผ่านการรวบรวมข้อมูลสถานการณ์สวัสดิการเด็กเล็กในไทยเพื่อมองหาช่องโหว่สำคัญ และสกัดเป็นข้อเสนอเชิงนโยบายเพื่อสร้างสรรค์ระบบสวัสดิการใหม่ที่ ‘ยืดหยุ่น ครอบคลุม ถ้วนหน้า สะดวก และเพียงพอ’ โดย ผศ.ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และ ดร.สัณห์สิรี โฆษินทร์เดชา จากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
หมายเหตุ: เก็บความบางส่วนจากงานเสวนาสาธารณะ ‘Research Roundup 2024’ “เปิดเส้นทางใหม่ นโยบายเด็กและครอบครัวไทย” หัวข้อ “ระบบสวัสดิการเด็กเล็กเพื่ออนาคต”
‘ไม่เพียงพอ ไม่ตอบโจทย์ ไม่มีแม่งาน’ คือปัญหาสำคัญของระบบสวัสดิการเด็กเล็ก
สัณห์สิรี โฆษินทร์เดชา เริ่มต้นนำเสนองานวิจัยด้วยการบรรยายสถานการณ์สวัสดิการเด็กเล็กในไทยว่า “ยังมีความเหลื่อมล้ำในการดูแลเอาใจใส่อย่างรอบด้าน ไม่ยืดหยุ่น ครอบคลุม ถ้วนหน้า สะดวก เพียงพอ ทั้งที่ต้องจัดการอย่างด่วนกว่านี้เพราะวัยเด็กจบแล้วจบเลย หน่วยงานราชการที่ดูแลเด็กปฐมวัยก็มีความมุ่งมั่นในการประสานงาน แต่ยังขับเคลื่อนนโยบายได้น้อยมาก”
“ความเหลื่อมล้ำในการดูแลเอาใจใส่อย่างรอบด้าน” หมายถึงการไม่สามารถอุดหนุนทรัพยากรที่เพียงพอและตอบโจทย์เพื่อสร้างเสริมโภชนาการ โอกาสการเรียนรู้ คุณภาพการเลี้ยงดู และสวัสดิภาพระหว่างครัวเรือนที่มีความต้องการหลากหลาย โดยยิ่งครัวเรือนนั้นๆ ยากจนเท่าไร ปัญหาที่ต้องเผชิญในการเลี้ยงดูลูกอ่อนยิ่งรุนแรงขึ้นเท่านั้น
สัณห์สิรีระบุว่า เด็กอายุ 0-6 ปี กว่าร้อยละ 64 เติบโตในครัวเรือนกลุ่มยากจนที่สุดของประเทศ แม่ในกลุ่มนี้มีแนวโน้มฝากครรภ์น้อยกว่ากลุ่มประชากรอื่นๆ ทำให้เด็กจำนวนมากมีน้ำหนักต่ำกว่าเกณฑ์และแคระแกร็น ยิ่งกว่านั้น เด็กจำนวนมากกว่าครึ่งในกลุ่มนี้ยังไม่ได้อาศัยอยู่กับพ่อแม่ โดยอาจถูกส่งไปอาศัยกับผู้สูงอายุในครอบครัว เช่น ตา ยาย ซึ่งอาจขาดความเข้าใจที่เป็นปัจจุบันเกี่ยวกับการเลี้ยงดูอย่างเหมาะสม หรือมีระยะห่างทางอายุมากเกินควร หรือแม้จะอาศัยอยู่กับพ่อแม่ ก็อาจไม่มีเวลาคุณภาพในการสานสัมพันธ์กับพ่อแม่อย่างเพียงพอ ซึ่งจะกำหนดภาวะสุขภาพจิตในอนาคต การไม่มีเวลาคุณภาพนี้ยังส่งผลกระทบต่อการอ่านออกเขียนได้และความสามารถในการคำนวณอีกด้วย
ที่น่าเศร้ากว่านั้นคือ ความเครียดสะสมของพ่อแม่จากปัจจัยทางเศรษฐกิจที่ทำร้ายครัวเรือนยากจนยังนำไปสู่การใช้ความรุนแรงในครอบครัว ก่อปัจจัยเสี่ยงต่อปัญหาสุขภาพจิตในวัยผู้ใหญ่
ทั้งนี้ เพราะระบบสวัสดิการเด็กเล็กในไทยยัง ‘ไม่ยืดหยุ่น ครอบคลุม ถ้วนหน้า สะดวก เพียงพอ’ กล่าวคือยังอุดหนุนเงินสำหรับครัวเรือนที่มีเด็กเล็กได้ไม่ครบถ้วนหรืออุดหนุนน้อยเกินควร มีจำนวนศูนย์พัฒนาเด็กเล็กน้อยนิด หรือเปิดให้บริการในวันและเวลาราชการเท่านั้น และไม่สอดคล้องกับเวลาทำงานของพ่อแม่ จำนวนวันที่ลาคลอดและลาเลี้ยงดูบุตรไม่เพียงพอ “ครัวเรือนต่างๆ ก็เลยต้องดูแลเด็กเล็กตามยถากรรม” สัณห์สิรีสรุป
สัดส่วนงบประมาณเพื่อการศึกษาและดูแลเด็กปฐมวัยยังลดลงต่อเนื่องตั้งแต่ พ.ศ. 2557 เป็นต้นมาอีกด้วย และแม้จะมีคณะกรรมการนโยบายการพัฒนาเด็กปฐมวัยที่มุ่งมั่นประสานความร่วมมือระหว่างสี่กระทรวง คือกระทรวงศึกษาธิการ สาธารณสุข การพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ และมหาดไทย เหรียญอีกด้านของความพยายามนี้ก็คืองานไม่มี ‘แม่งาน’ ผู้รับผิดชอบการยกระดับระบบสวัสดิการเด็กเล็ก
หรือการ ‘สร้างความร่วมมือ ไม่ใช่ผลักไส’ จะเป็นทางออกจากปัญหา
“ข้อเสนอเกี่ยวกับระบบสวัสดิการเด็กเล็กของเรา คือระบบที่ต่อยอดจากการถอดบทเรียนจากออสเตรเลีย” ภาวิน ศิริประภานุกูล ระบุก่อนนำเสนอข้อเสนอเชิงนโยบาย
ระบบดังกล่าวแบ่งการดำเนินงานได้เป็นห้าส่วน ได้แก่
- ระบบแกนกลาง
- การเพิ่มผู้ดูแลเด็กในระบบ
- การเพิ่มงบประมาณให้ระบบ
- การจัดทำระบบสนับสนุนการดูแลเด็ก
- การลดช่องว่างการดูแลเด็กในช่วงรอยต่อ
สำหรับระบบที่เป็นแกนกลางนั้น หมายถึงการประสานความร่วมมือระหว่างรัฐบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) โดยรัฐบาลเป็นผู้อนุมัติและอุดหนุนเงินให้ ‘ผู้ให้บริการ’ ดูแลเด็ก พร้อมกับเพิ่มบทบาทให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ออกใบอนุญาตและกำกับดูแลผู้ให้บริการเหล่านั้น ตลอดจนกำหนดเป้าหมายและบริหารทรัพยากรในพื้นที่เพื่อดูแลและพัฒนาเด็กเล็ก
ทั้งนี้ ต้องไม่ละเลยการสนับสนุนองค์กรเอกชนที่มีความคิดริเริ่มและแรงจูงใจในการพัฒนาเด็กเล็กด้วย
นิยามของ ‘ผู้ให้บริการ’ ในที่นี้ยังต้องมีความหลากหลายกว่าศูนย์พัฒนาเด็กเล็กในสังกัดหน่วยงานภาครัฐเพื่อ ‘เพิ่มผู้ดูแลในระบบ’ ด้วย โดยอาจเป็นหน่วยงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น องค์กรเอกชน หรือกระทั่งพ่อแม่ของเด็กเอง ตลอดจนมีลักษณะการให้บริการที่กว้างขวางกว่า เช่น นอกจากศูนย์พัฒนาเด็กเล็กช่วงกลางวัน อาจขยายขอบเขตการอุดหนุนให้ครอบคลุมศูนย์เลี้ยงนอกเวลาราชการ และกลุ่มผู้ดูแลอย่างไม่เป็นทางการในชุมชนหรือครัวเรือน
“ถ้าเราลองสัมภาษณ์แม่ที่ผ่านการเลี้ยงเด็กเล็กๆ มา ช่วงแรกๆ คือไม่ได้นอนเลย พร้อมกับที่ยังมีกิจวัตรประจำวันของตัวเองให้รับผิดชอบ ต้องหาอาหาร เข้าห้องน้ำ ซักผ้า ข้อเสนอนี้จะทำให้แม่ใช้บางช่วงเวลาอยู่กับเด็กได้ และบางช่วงมีระบบสนับสนุนคอยดูแล”
ภาวินยังชี้แจงเหตุผลด้วยว่า จากมาตรฐานสถานพัฒนาเด็กปฐมวัยแห่งชาติที่ระบุว่าควรมีผู้ดูแล 1 คนต่อเด็ก 3-5 คนนั้น เมื่อเปรียบเทียบกับจำนวนเด็กนับล้านในครัวเรือนที่ยากจนที่สุดแล้ว หมายถึงไทยต้องมีผู้ดูแลเด็กเพิ่มอย่างน้อย 200,000 คน ซึ่งย่อมไม่มีหนทางพัฒนาครูปฐมวัยจำนวนนั้นได้ในเวลาสั้นๆ การเพิ่มจำนวนผู้ให้บริการดูแลเด็กในระบบจึงสำคัญยิ่ง
“อาจให้สิทธิประโยชน์แก่ผู้ต้องออกงานประจำมาดูแลเด็กเล็กด้วยตัวเอง เช่น ได้รับสิทธิประโยชน์จากประกันสังคมมาตรา 33 ต่อเนื่อง พอเด็กอายุได้สามสี่ขวบ ก็อาจมีบริการฝึกอบรมเพื่อรื้อฟื้นทักษะอาชีพและหางานรองรับ นอกจากนี้ก็ต้องเพิ่มความยืดหยุ่นของเกณฑ์การเป็นผู้ดูแล แทนที่จะให้พ่อแม่เจียดเงินน้อยนิดของตัวเองให้ศูนย์ดูแลนอกระบบ ซึ่งที่ต้องอยู่นอกระบบก็เพราะจดทะเบียนไม่ได้อีก จนไม่ได้รับสวัสดิการรวมถึงกิจกรรมที่หน่วยงานภาครัฐจัดหาให้”
ภาวินเชื่อว่าการปรับใช้เกณฑ์ดังกล่าวเป็นเกณฑ์ ‘เพื่อการพัฒนา’ กล่าวคือ ดึงศูนย์พัฒนาเด็กเล็กนอกระบบเข้ามาในระบบ และสร้างแรงจูงใจ รวมถึงให้การสนับสนุนให้ศูนย์ต่างๆ บรรลุเกณฑ์นั้นได้ ย่อมดีกว่าการใช้เกณฑ์นั้นกีดกันผู้มีศักยภาพในการให้บริการดูแลเด็กที่หลากหลายออกไป
นอกจากนี้ เขายังเสนอให้จัดตั้งคณะกรรมาธิการเด็กปฐมวัย และสำนักงานคณะกรรมการการพัฒนาเด็กปฐมวัย เพื่อเพิ่มน้ำหนักให้ประเด็นการดูแลเด็กปฐมวัยในรัฐสภา รวมถึงเพิ่มความชัดเจนในการจัดสรรงบประมาณเพื่อเด็กเล็ก และการมีแม่งานขับเคลื่อนนโยบายอย่างจริงจัง
แม้จะมีเสียงวิพากษ์วิจารณ์จากข้อเสนอดังกล่าว แต่เขายืนยันว่าไม่ได้ต้องการให้หน่วยงานใหม่เหล่านี้เป็นโครงสร้างระเกะระกะในรัฐสภา โดยความตั้งใจสำคัญของทีมวิจัยคือการเพิ่มเติมการพูดคุยเกี่ยวกับประเด็นดังกล่าวในรัฐสภา และขยาย ‘เสียงทางการเมือง’ ให้เด็กเล็กวัย 0-3 ปีที่ยังเลือกตั้งไม่ได้ ทั้งที่ผลลัพธ์ของระบบสวัสดิการเด็กเล็กจะส่งผลต่อพวกเขาในระยะยาวอย่างยิ่ง กล่าวคืออาจต้องใช้เวลา 15-20 ปี กว่าจะเห็นความก้าวหน้าหรือผลกระทบที่เป็นรูปธรรม
ท้ายที่สุดคือ ‘การจัดทำระบบสนับสนุนการดูแลเด็ก’ เน้นส่งเสริมความเข้าใจในการดูแลเด็กปฐมวัยเชิงรุกผ่านช่องทางหลากหลาย ไม่ว่าจะเป็นการเยี่ยมบ้านโดยอาศัยเครือข่ายผู้ให้บริการดูแลเด็กในชุมชน การให้องค์ความรู้ผ่านช่องทางออนไลน์ หรือการกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีบทบาทใ
