ปรับนโยบายให้ ‘เห็นหัว’ เด็กและเยาวชนด้วย CYIA (Child and Youth Impact Assessment)

นโยบายแทบทุกเรื่องเกี่ยวข้องและส่งผลกระทบต่อชีวิตและความฝันของเด็กและเยาวชน หากไม่กระทบวันนี้ ก็ย่อมกระทบเมื่อพวกเขาเติบโตเป็นผู้ใหญ่ในวันข้างหน้า แต่หลายครั้ง นโยบายกลับถูกออกแบบมาโดย ‘มองข้าม’ ผลกระทบเหล่านั้น มิได้คำนึงถึงผลประโยชน์ หรือ ‘เห็นหัว’ เด็กและเยาวชนอย่างเป็นธรรม-เสมอภาคกับประชากรกลุ่มอื่น

ผู้ใหญ่หัวหงอกหัวดำจำนวนมากอาจรู้สึกว่า นโยบายรัฐในปัจจุบันก็ใช่ว่าจะเห็นหัวตนสักเท่าไหร่ (เหม่อ) แต่เชื่อเถอะว่า เด็กและเยาวชนยิ่งเผชิญปัญหานี้รุนแรงกว่า จากโครงสร้างกระบวนการนโยบายและสังคม ซึ่งพวกเขายิ่งมีปากเสียงน้อยกว่า-มีอิทธิพลต่อนโยบายได้จำกัดกว่า

คิด for คิดส์ โดยความร่วมมือระหว่าง 101 PUB กับ สสส. ชวนทำความรู้จักแนวคิด ‘การประเมินผลกระทบของนโยบายต่อเด็กและเยาวชน’ (Child and Youth Impact Assessment: CYIA) ซึ่งหลายประเทศใช้เป็นเครื่องมือในการประเมินและปรับปรุงนโยบายให้ ‘เห็นหัว’ เด็กและเยาวชนยิ่งขึ้น พร้อมทั้งสำรวจแนวทางการนำ CYIA มาใช้ประเมินข้อเสนอนโยบายในรูปแบบ ‘ร่างกฎหมาย’ ในประเทศไทย

CYIA มุ่งปรับนโยบายให้คำนึงถึงเด็ก-เยาวชน และเป็นธรรมข้ามรุ่น

CYIA เป็นการวิเคราะห์และคาดการณ์ว่า นโยบายหนึ่งๆ อาจส่งผลกระทบต่อเด็กและเยาวชนอย่างไร? และควรมีมาตรการรับมือผลกระทบเหล่านั้นอย่างไร? ทำนองเดียวกับ Environmental Impact Assessment (EIA) ซึ่งใช้ประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมของโครงการต่างๆ การทำ CYIA มีวัตถุประสงค์เพื่อปรับปรุงนโยบายให้คำนึงถึงและตอบสนองผลประโยชน์ของเด็กและเยาวชน ‘เสมอภาค’ กับผู้ใหญ่มากขึ้น แก้ปัญหา ‘ความไม่เป็นธรรมข้ามรุ่น’ ที่มักแฝงฝังอยู่ในนโยบาย

ความไม่เป็นธรรมดังกล่าวเกิดจากธรรมชาติของนโยบายซึ่งล้วนส่งผลกระทบต่อประชากรแต่ละกลุ่มไม่เหมือนกัน ลองนึกถึงการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ ลูกจ้างได้ประโยชน์ แต่นายจ้างและคนว่างงานอาจเสียประโยชน์จากนโยบายเดียวกัน เด็กและเยาวชนก็มักได้รับผลดี-ร้ายของนโยบายหนึ่งๆ ต่างจากผู้ใหญ่หรือประชากรกลุ่มอื่น

ปัญหาคือเด็กและเยาวชนมีส่วนร่วมและมีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายได้น้อยกว่าผู้ใหญ่ พวกเขาถูกจำกัดสิทธิและช่องทางการมีส่วนร่วม เช่น กลุ่มอายุต่ำกว่า 18 ปีไม่มีสิทธิเลือกตั้ง อีกทั้งมีทรัพยากรทางการเมืองต่ำ (เช่น เงิน ตำแหน่งหน้าที่การงาน เครือข่ายอุปถัมภ์) จึงโน้มน้าวนักการเมืองและข้าราชการผู้ตัดสินใจนโยบาย ให้รับฟังความเห็นและตอบสนองความต้องการได้ยากกว่า^[1]ดูเพิ่มเติม: วรดร เลิศรัตน์, “ให้เสียงเยาวชนมี ‘ความหมาย’: … Continue reading

ฉะนั้น นโยบายจึงมีแนวโน้มถูกตัดสินใจโดยผู้ใหญ่และเพื่อผู้ใหญ่เป็นหลัก แล้ว ‘มองข้าม’ เด็กและเยาวชน ผลักผลเสียและต้นทุนให้พวกเขาต้องก้มหน้าแบกรับ – ทั้งโดยตั้งใจและไม่ได้ตั้งใจ – อย่าง ‘ไม่เป็นธรรม’

ตัวอย่างคลาสสิก ได้แก่ การพัฒนาอุตสาหกรรมที่ทำลายสิ่งแวดล้อม ผู้ใหญ่ที่สนับสนุนและตัดสินใจนโยบายอาจมองว่า การพัฒนาข้างต้นจำเป็นต่อการเพิ่มรายได้ประชากรระยะเร่งด่วน ผลต่อสิ่งแวดล้อมไม่ใช่ข้อกังวลลำดับแรกๆ ส่วนหนึ่งเพราะผลนั้นมิได้รุนแรงจนเห็นได้ชัดในปัจจุบัน ผู้ใหญ่เหล่านั้นมิได้ให้ความสำคัญว่าเด็กและเยาวชนจะต้องแบกรับผลรุนแรง-ยาวนานกว่าในอนาคต จนอาจเป็นเหตุให้สูญเสียรายได้เสียด้วยซ้ำ – นโยบายเพิ่มรายได้ผู้ใหญ่วันนี้ โดยลดรายได้ของเด็กในวันข้างหน้า

ขอยกอีกกรณีใกล้ตัวอย่างนโยบายแจกเงินหมื่น (จะเรียกดิจิทัลวอลเล็ตกระตุ้นเศรษฐกิจก็คงไม่ได้ เพราะไม่ดิจิทัล ไม่วอลเล็ต และไม่กระตุ้นเศรษฐกิจ)^[2]ดูเพิ่มเติม: ฉัตร คำแสง, “ไม่ดิจิทัล ไม่วอลเล็ต ไม่เร่งด่วน … Continue reading เม็ดเงินมาจากการตั้งงบประมาณขาดดุล-กู้เงินก่อหนี้สาธารณะอย่างหนัก^[3]ดูเพิ่มเติม: วรดร เลิศรัตน์, “8 ประเด็นสำคัญจาก ‘ร่างงบปี 68’: คิดใหญ่ … Continue reading กลุ่มคนที่อาจจ่ายหนี้ก้อนนี้นานกว่าใครก็หนีไม่พ้นเด็กและเยาวชน ซึ่งส่วนใหญ่ไม่ได้เงินสักบาท แถมรัฐบาลยังมีหนี้เต็มเพดาน จนกู้เงินมาทำนโยบายอื่นเพื่อพวกเขาได้จำกัดขึ้น

ขอย้ำตรงนี้ว่า นโยบายถ่ายโอนทรัพยากรข้ามรุ่น-ข้ามกลุ่มประชากร ‘ไม่ใช่เรื่องผิด’ เพียงแต่ควรคำนึงถึงและเปิดโอกาสให้คนทุกรุ่น-ทุกกลุ่มมีส่วนร่วมตัดสินใจอย่างสมดุลและเสมอภาค การถ่ายโอนยังควรมุ่งแก้ไขโครงสร้างสังคม เศรษฐกิจ การเมืองให้เป็นธรรมยิ่งขึ้น คล้ายกับการเก็บภาษีคนรวยถ่ายโอนมาจัดสวัสดิการสำหรับทุกคน เพื่อแก้ไขโครงสร้างเศรษฐกิจซึ่งเอื้อให้คนรวยสามารถรวยได้จากการเอาเปรียบคนส่วนใหญ่ ทว่า การผลักผลเสียของนโยบายไปให้เด็กและเยาวชนหลายกรณีดูจะเป็นการถ่ายโอนที่ไม่เป็นธรรมนัก

ด้วยเหตุนี้ หลายประเทศจึงพัฒนากลไกทำ CYIA กับข้อเสนอนโยบาย ร่างกฎหมาย และ/หรือข้อเสนอโครงการ เพื่อให้ผลกระทบต่อเด็กและเยาวชนถูกพิจารณาเป็นส่วนหนึ่งในการออกแบบนโยบายอย่างเป็นระบบ กระบวนการ CYIA ยังมักต้องอาศัยการรับฟังความเห็นของเด็กและเยาวชน จึงช่วยขยายช่องทางการมีส่วนร่วมของพวกเขา ส่งผลให้นโยบายที่ออกมามีแนวโน้มคำนึงถึงและเป็นธรรมสำหรับพวกเขายิ่งขึ้น

ออสเตรียเป็นประเทศแรกที่กำหนดให้ร่างกฎหมายระดับชาติต้องทำ CYIA

กลไก CYIA ถูกบัญญัติเป็น ‘ขั้นตอนบังคับ’ ในกระบวนการจัดทำและพิจารณา ‘ร่างกฎหมาย’ ครั้งแรกในระดับท้องถิ่นที่ชุมชนภาษาเฟลมิช (Flemish Community) ของเบลเยียมเมื่อปี 1997 และถูกบังคับใช้ในระดับชาติครั้งแรกที่ออสเตรียเมื่อปี 2013 ปัจจุบันในยุโรปปรากฏกลไก CYIA ระดับชาติใน 3 ประเทศ ได้แก่ ออสเตรีย ฝรั่งเศส และเยอรมนี ระดับท้องถิ่นอย่างน้อย 2 แห่ง ได้แก่ ชุมชนภาษาเฟลมิชและสกอตแลนด์ (สหราชอาณาจักร)^[4]European Education and Culture Executive Agency, Youth mainstreaming, youth impact assessment and youth checks: A comparative overview (Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2024).

ขณะเดียวกัน หลายประเทศก็กำลังพัฒนากลไก CYIA เพื่อเตรียมบังคับใช้ในอนาคตอันใกล้ เช่น อิตาลี มอลตา และเนเธอร์แลนด์ บ้างก็อยู่ในช่วงอภิปรายถึงความเหมาะสมในการใช้กลไกดังกล่าว เช่น ไอร์แลนด์ ยังมีกรณีที่กฎหมายมิได้บังคับ แต่รัฐบาลมีนโยบาย ‘สนับสนุน’ ให้หน่วยงานรัฐและหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้อง ประเมิน CYIA โดย ‘สมัครใจ’ อย่างกว้างขวาง เช่น แคนาดาและนิวซีแลนด์

ขอเล่าถึงกระบวนการ CYIA ใน ‘ออสเตรีย’ เป็นกรณีศึกษา ออสเตรียกำหนดให้กระทรวงหรือหน่วยงานที่เสนอร่างกฎหมายเป็นผู้ดำเนินการหลัก ในขั้นต้น หน่วยงานต้องประเมินร่างกฎหมายว่า อาจส่งผลกระทบต่อเด็กและเยาวชนอายุไม่เกิน 30 ปีหรือไม่ หากพบว่าอาจกระทบอย่างมีนัยสำคัญ ก็จะต้องทำ CYIA ควบคู่ไปกับการจัดทำร่างกฎหมาย – ไม่ใช่ทำหลังเขียนร่างกฎหมายเรียบร้อยสมบูรณ์แล้ว^[5]European Education and Culture Executive Agency, Youth mainstreaming, youth impact assessment and youth checks: A comparative overview (Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2024).

เมื่อประเมินเสร็จ หน่วยงานต้องเผยแพร่รายงานการประเมินผลกระทบ (รายงาน CYIA) พร้อมเสนอมาตรการรับมือผลกระทบเหล่านั้น แล้วเปิดรับฟังความเห็นต่อร่างกฎหมายและรายงาน CYIA จากองค์กรที่เกี่ยวข้อง สภาเยาวชน เยาวชน และสาธารณชน จากนั้นหน่วยงานก็จะพิจารณาตอบกลับความเห็นหรือปรับปรุงร่างกฎหมายและรายงาน CYIA โดยสำนักงานบริหารสมรรถนะรัฐบาล (Federal Performance Management Office, FPMO) จะกำกับดูแลคุณภาพและให้คำแนะนำตลอดกระบวนการ^[6]Andreas Schneider, “Impact Assessment for the Young Generation in Austria,” June 8, 2022, https://www.eesc.europa.eu/sites/default/files/files/2022-06-08_soc728_andreas_schneider.pdf (accessed … Continue reading

ท้ายที่สุด รายงาน CYIA และผลการรับฟังความเห็นจะถูกใช้เป็นข้อมูลประกอบการพิจารณาและปรับปรุงร่างกฎหมายในคณะรัฐมนตรีและรัฐสภา

ทั้งนี้ ออสเตรียกำหนดให้ต้องทำ CYIA โดยละเอียดกับร่างกฎหมายซึ่งน่าจะส่งผลกระทบต่อพัฒนาการและการสนับสนุนเด็กและเยาวชนในวงกว้างอย่างมีนัยสำคัญ; ส่งผลต่อวิถีชีวิตของประชาชนเป็นระยะเวลา 25 ปีขึ้นไป; และ/หรือใช้งบประมาณรวม 1 พันล้านยูโร (ประมาณ 3.6 หมื่นล้านบาท) ขึ้นไปในระยะ 10 ปี เห็นได้ว่าออสเตรียมิได้ให้ทำ CYIA กับร่างกฎหมายเรื่องเด็กและเยาวชนโดยตรงเท่านั้น แต่ครอบคลุมถึงร่างที่ส่งผลระยะยาว-ใช้ทรัพยากรมาก ซึ่งอาจกระทบต่อความเป็นธรรมข้ามรุ่น^[7]Andreas Schneider, “Impact Assessment for the Young Generation in Austria,” June 8, 2022, https://www.eesc.europa.eu/sites/default/files/files/2022-06-08_soc728_andreas_schneider.pdf (accessed … Continue reading

ดังนั้น ออสเตรียจึงทำ CYIA กับร่างกฎหมายหลากหลายประเด็นมาก ปรากฏตัวอย่างตั้งแต่รัฐธรรมนูญ เงินอุดหนุนเด็ก สวัสดิการผู้มีรายได้น้อย ประกันสังคม อนามัยเจริญพันธุ์ การศึกษา การฝึกงานและฝึกทักษะ ผู้ลี้ภัย การคุกคามทางเพศ วิธีพิจารณาความอาญา ศิลปวัฒนธรรม ไปจนถึงภาษีอากร

ตัวอย่างในประเด็นท้ายสุด คือ กฎหมายปฏิรูประบบภาษีครั้งใหญ่เมื่อปี 2015 (Tax Amendment Act 2015) มีการจัดทำ CYIA ในขั้นตอนจัดทำร่างกฎหมาย ผลการประเมินพบว่า หนึ่งในแนวคิดปฏิรูปอย่างการเพิ่มอัตราภาษีเครื่องดื่มแอลกอฮอล์แบบก้าวกระโดด จะลดแรงจูงใจในการบริโภคแอลกอฮอล์ของกลุ่มเยาวชนได้เป็นพิเศษ จึงช่วยแก้ปัญหาสุขภาพที่เกี่ยวข้องซึ่งกำลังอยู่ในสถานการณ์น่าวิตกได้ดี ต่อมารายงาน CYIA นี้ถูกใช้เป็นหนึ่งในหลักฐานสำคัญในการสนับสนุนแนวคิดปฏิรูปดังกล่าว จนผ่านเป็นกฎหมายได้ในท้ายที่สุด^[8]ดูเพิ่มเติม: https://www.parlament.gv.at/dokument/XXV/I/24/fname_337613.pdf

ชวนคิด: ไทยควรจัดตั้งกลไก CYIA พร้อมยกเครื่องกระบวนการประเมินร่างกฎหมาย?

CYIA นับเป็นเครื่องมือพัฒนานโยบายให้คำนึงถึงและเป็นธรรมสำหรับเด็กและเยาวชนยิ่งขึ้น น่าสนใจที่จะหยิบยกมาคิดต่อยอดว่า ควรนำมาปรับใช้ในประเทศไทยหรือไม่? โดยอาจกำหนดให้หน่วยงานผู้เสนอร่างกฎหมายซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อเด็กและเยาวชน ต้องจัดทำ CYIA เป็นส่วนหนึ่งของกลไกประเมินร่างกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) ที่มีอยู่แล้วในปัจจุบัน

อย่างไรก็ดี กลไก RIA ทุกวันนี้ยังไม่สามารถประเมินผลกระทบเป็นข้อมูลประกอบการพิจารณาร่างกฎหมายที่มีคุณภาพได้ การนำ CYIA มาปรับใช้ให้ประสบผลสำเร็จ จึงต้องปฏิรูปกลไก RIA ด้วย โดยควรขยายขอบเขตของร่างกฎหมายที่ต้องประเมิน จากปัจจุบันที่จำกัดเฉพาะร่างกฎหมายลำดับหลัก (พ.ร.บ.) ไปสู่ร่างกฎหมายลำดับรอง (เช่น พ.ร.ฎ. กฎกระทรวง ประกาศ ระเบียบ ข้อบังคับ ข้อกำหนด) ซึ่งอาจก่อผลกระทบที่มีนัยสำคัญ^[9]สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, โครงการศึกษาวิจัย เรื่อง … Continue reading

การประเมินยังควรดำเนินการตั้งแต่เริ่มจัดทำร่างกฎหมาย มิใช่หลังร่างเสร็จสิ้นดังเช่นทุกวันนี้ เพื่อให้สามารถนำผลประเมินไปใช้ปรับปรุงร่างได้จริง รวมถึงควรประเมินโดยละเอียดและเป็นวิชาการ เพื่อให้เป็นข้อมูลประกอบการพิจารณาร่างซึ่งนำไปใช้ประโยชน์ได้อย่างมีคุณภาพ ที่สำคัญกระบวนการในปัจจุบันยังเป็นขั้นตอนภายในหน่วยงานราชการทั้งหมด เรียกได้ว่าเป็นการประเมินที่ราชการคิดเองเออเอง ควรต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนผู้มีส่วนได้เสียมีส่วนร่วม-ให้ความเห็นอย่างทั่วถึงและสมดุลยิ่งขึ้น^[10]สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, โครงการศึกษาวิจัย เรื่อง … Continue reading

ทั้งนี้ หน่วยงานกำกับดูแลกลไก RIA (ปัจจุบันคือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา) ควรกำหนดมาตรฐานและจัดทำกล่องเครื่องมือการประเมินและการรับฟังความเห็น ให้หน่วยงานผู้เสนอร่างกฎหมายสามารถนำไปปรับใช้ได้อย่างสะดวกและเหมาะสมกับบริบท หน่วยงานกำกับดูแลยังควรเพิ่มบทบาทในการกำกับดูแลคุณภาพการประเมิน ตลอดจนสนับสนุนหน่วยงานผู้เสนอร่างให้ดำเนินการประเมินได้อย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพยิ่งขึ้น

บทส่งท้าย

หลายฝ่ายอาจกังวลว่ากลไก CYIA จะเพิ่มขั้นตอนในการจัดทำร่างกฎหมายและนโยบายให้ยุ่งยากและล่าช้ายิ่งขึ้น แต่ปัจจุบัน ร่างกฎหมายลำดับหลักซึ่งเสนอโดยฝ่ายบริหารทุกฉบับก็ต้องผ่านการจัดทำ RIA อยู่แล้ว หากผนวก CYIA เข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของ RIA; เริ่มกระบวนการประเมินเหล่านี้ไปพร้อมกันกับการจัดทำร่างกฎหมาย; พร้อมทั้งออกแบบกระบวนการให้ตอบโจทย์และกระชับ ก็น่าจะไม่ได้ยืดระยะเวลาจัดทำร่างออกไปเท่าใดนัก

ที่สำคัญ แม้กระบวนการจัดทำกฎหมายที่ดีควรรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ แต่ก็ต้องได้สมดุลกับคุณค่าอื่น ไม่ว่าจะเป็นความรอบคอบของกระบวนการ ซึ่งควรทำให้ได้กฎหมายที่คำนึงถึงผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่ายอย่างทั่วถึงและเป็นธรรม ความโปร่งใส-เปิดเผย-ตรวจสอบได้ และการเปิดกว้างสำหรับการมีส่วนร่วมประชาชน ในแง่นี้ CYIA จึงมิใช่เพียงเครื่องมือปรับปรุงนโยบายให้มี ‘เนื้อหา’ คำนึงถึงและเป็นธรรมสำหรับเด็กและเยาวชนยิ่งขึ้นเท่านั้น แต่ยังพัฒนา ‘กระบวนการ’ กำหนดนโยบาย-ตรากฎหมายให้มีคุณภาพมากขึ้นด้วย